Недавно президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган поехал в Африку продавать беспилотники. Это называется «дипломатия дронов». И вот, будучи в Анголе, он сделал заявление, которым привлёк внимание к вопросу, с Турцией, Африкой и Байрактарами напрямую не связанному.
Он повторил свой многолетний и уже несколько заезженный лозунг «мир больше пяти», пояснив, что судьбу человечества нельзя оставлять на милость горстки стран, которые были победителями во Второй мировой войне, то есть на постоянных членов Совета Безопасности ООН. Невозможно представить, чтобы архитектура глобальной безопасности осталась прежней, когда меняется мир, меняется практически каждая сфера жизни, происходят радикальные изменения в дипломатии, торговле, международных отношениях, добавил он.
В 2018 году Эрдоган ездил в Латинскую Америку и там говорил то же самое. Лозунг «мир больше пяти» в Буэнос-Айресе подавался им как поддержка Турцией Латинской Америки и её права на участие в глобальном управлении, в Анголе – как поддержка права Африки на членство в СБ ООН.
Эрдоган не одинок в своих призывах к реформе Совбеза. Премьер-министр Японии Ёсихидэ Суга говорил о реформе в своём выступлении на общеполитической дискуссии в рамках 76-й сессии Генеральной Ассамблеи 24 сентября. Его поддержал министр иностранных дел Мексики Марсело Эбрарда. За расширение состава СБ ООН выступает также Германия.
О том, что Совет Безопасности нуждается в реформе, поскольку он не соответствует сегодняшним реалиям, часто говорит генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш. Его предшественник на этом посту Кофи Анан создал специальную Группу высокого уровня, которая изучила вопрос и в 2004 году подготовила доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность», где были представлены две модели реформы Совбеза.
«Группа четырёх» (Бразилия, Германия, Индия и Япония) выступила за расширение состава СБ до 25 членов (10 постоянных и 15 непостоянных) с условием, что новые постоянные члены (в их числе «четверка» видит и себя) не будут использовать право вето в течение пятнадцати лет до окончательного завершения реформы ООН.
Главным аргументом Японии и Германии в пользу повышения собственного статуса является значительный взнос этих стран в регулярный бюджет Организации. Взносы в бюджет ООН рассчитываются от ВВП государства, поэтому главным донором были и остаются США (22% бюджета организации). На втором месте долгое время была Япония (9,7% в 2018 году), что использовалось ей для подкрепления своих претензий на членство в СБ. Но сегодня её потеснил Китай, его доля выросла до 12,01%. Япония оказалась на третьем месте (8,56%). На четвертом месте по-прежнему Германия (6,09%), на пятом – Великобритания (4,57%), на шестом – Франция (4,43%). Таким образом, первая пятерка доноров формирует более 50% бюджета организации. В целом, из 193 стран, входящих в ООН, верхняя двадцатка формирует почти 84% бюджета, а оставшиеся 173 государства – лишь 16%. Бразилия также входит в десятку крупнейших доноров ООН (около 3% общих взносов), а Индия – вторая крупнейшая страна по числу солдат-миротворцев.
Если бы ООН была акционерным обществом, то совет директоров формировали бы крупные акционеры, а голоса миноритариев учитывали бы, конечно, но на политику компании они бы не влияли. Что, собственно, сегодня и происходит. Но формально миром правят не самые богатые, а страны-победители. И Россия, чья доля в бюджете ООН упала с 3% в 2018 году до 2,4%, своим примером это убедительно подтверждает, и Эрдоган об этом же говорит. Если же пустить в постоянные члены СБ ещё хотя бы парочку богатых стран, то всем станет понятно, что мир – это самолёт, в котором мы все вместе летим в одном направлении, и судьба у нас общая, но места разные – у кого-то первого класса, у кого-то бизнес, у кого-то эконом. Поэтому Дональд Трамп горячо поддерживал именно такой подход (кто платит, тот и заказывает музыку), но бедное большинство его решительно отвергало.
Государства, входящие в группу «Объединение ради консенсуса» (Италия, Мексика, Пакистан, Испания, Аргентина, Южная Корея, Канада и др.) предложили расширение СБ до 25 мест только в категории непостоянных членов при сохранении статус-кво в отношении «пятерки», а также отмену в перспективе права вето. В последнее время эта группа продвигает «промежуточную модель», которая расценивается экспертами как самая перспективная. Она предполагает создание в рамках расширенного Совета (25–26 членов) категории «полупостоянных» членов (непостоянных членов с удлиненным сроком пребывания в этом органе и возможностью их немедленного переизбрания). На практике элементы такой модели уже реализуются – с момента создания ООН Япония в составе СБ проработала 22 года, Бразилия – 20 лет, Аргентина — 18 лет, Индия, Колумбия и Пакистан — по 14 лет, Италия – 13 лет. При этом более 60 развивающихся государств ни разу не избирались непостоянными членами СБ.
Есть ещё один подход – региональное представительство. Суть его в том, что каждый регион должен быть представлен в Совбезе на постоянной основе. Там не представлена Африка. А ведь на неё приходится 30% мест в ООН и 60% проблем, которые обсуждаются в Совбезе. Исходя из этого, Африканский Союз предложил увеличить состав СБ ООН до 26 членов, предоставив африканским странам два постоянных места с правом вето и пять непостоянных. Южная Америка тоже не представлена, как и Океания, куда входят большая Австралия и десятки мелких островных государств. Региональный подход не имеет дискриминационного подтекста и сегодня уже используется при формировании непостоянной части Совбеза. Поэтому у него наибольшие шансы на успех. Но лишь теоретически. На практике же найти консенсус по вопросу о том, кто именно должен представлять Африку или Южную Америку, сегодня практически невозможно. Бразилия – самая крупная из стран Латинской Америки, но она португалоязычная, тогда как все остальные страны – испаноязычные. Кто должен представлять Африку? Против Египта выступит «черная» Африка, против ЮАР – мусульманская. Италия и Испания не считают Германию более достойной, чем они. Китай и Южная Корея никогда не пропустят в СБ ООН Японию. (о военных преступлениях японцев в годы Второй мировой там, наверное, никогда не забудут).
Со временем появились уточняющие предложения. Кувейт предложил, чтобы одним из постоянных членов была мусульманская страна. Гранада предложила то же самое в отношении небольших, но многочисленных островных государств, а Люксембург выступил за то, чтобы в Совбезе были представлены в качестве постоянного члена все малые государства, составляющие большинство участников всемирного форума.
Ни один из постоянных членов Совбеза ООН никогда открыто не возражал против расширения состава Совета. Однако позиции «пятерки» по конкретным кандидатурам серьёзно расходятся. Англия поддерживает Германию, США – Японию и Германию. Россия не скрывает, что расширение группы американских союзников внутри Совбеза для неё неприемлемо. Она в последние годы поддерживает только Бразилию и Индию (членов группы БРИКС). Китай не пропустит Японию и Индию.
Есть точка зрения, что международное право (а Совбез ООН – его важнейший институт) должно отражать сложившийся баланс сил. А Совбез ООН отражает ситуацию, существовавшую 70 лет назад, когда Советский Союз и США в равной мере претендовали на мировую гегемонию.
С тех пор число стран-членов ООН выросло до 193, формально все они равны, каждая имеет один голос – но лишь в рамках Генеральной Ассамблеи ООН, которая является совещательным органом, и чьи резолюции носят рекомендательный характер. А вот в Совете Безопасности, резолюции которого могут узаконить и экономические санкции, и вооруженное вмешательство, равенства как не было, так и нет. Пять государств (США, Россия, Китай, Франция и Великобритания) являются постоянными членам СБ и имеют право вето. Остальные десять членов Совбеза избираются сроком на два года и права вето не имеют.
Наиболее радикальным шагом в сторону равноправия стала бы передача прав Совбеза Генеральной Ассамблее. Но большинство голосов в этом случае будет у стран, которые денег в бюджет организации вносят очень мало, зато регулярно получают международную помощь. У стран, которые принято называть «failed state» — государство-неудачник, несостоявшееся государство.
Что из этого выйдет, наглядно продемонстрировала всему миру двадцать лет назад Дурбанская конференция — Всемирная конференция по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, прошедшей в сентябре 2001 года в Дурбане, Южная Африка. Представители Запада предложили конференции традиционную повестку с акцентом на защиту цыган и борьбу с антисемитизмом и гомофобией. Однако группа стран «третьего мира» стала продвигать своё видение борьбы с дискриминацией, а именно борьбу с сионизмом, исламофобией и оккупацией Палестины. Именно это и легло в проект итоговой декларации. Прозвучало требование выплатить репарации всем странам, пострадавшим от работорговли.
После долгой закулисной работы западных дипломатов страны третьего мира образумились – в конце концов, большинство из них фактически живут на пособия, которые им платят именно западные страны. Декларация была переписана, из неё исчезли совсем уж неприличные слова типа «сионизм», зато появились гибридные формулировки, например, «мы выражаем глубокую озабоченность ростом антисемитизма и исламофобии в разных частях мира» или эвфемизмы вроде «тяжелого положения палестинского народа в условиях иностранной оккупации». Остались и призывы к компенсациям жертвам работорговли.
Если с Дурбанской конференции некоторые делегации (Израиля, США, европейских стран) уходили, то на Конференцию по обзору Дурбанского процесса, которая проходила в Женеве в апреле 2009 года, многие западные делегации просто не поехали, ожидая повторения Дурбана-1. Предчувствия их не обманули. Президент Ирана Махмуд Ахмадинежад в своём выступлении на открытии конференции смог расставить акценты так, что те европейцы, которые прибыли на конференцию, поспешили её покинуть. Вместе с ними ушли и представители неправительственных организаций, которых, как известно, финансирует Сорос. Зато речь иранского президента сопровождалась аплодисментами оставшихся в зале.
С тех пор многое изменилось. Сегодня в Америке о преступлениях израильтян против палестинцев открыто говорят члены Конгресса. О необходимости репараций всем неграм не просто говорят, об этом принимают законы в отдельных штатах. 31 августа по решению ООН стал Международным днём лиц африканского происхождения. Учёные считают, что все современные люди когда-то давно вышли из Африки, но праздник этот не для всех, а только для потомков рабов, живущих в разных странах Северной и Южной Америки. При этом США и их союзники юбилейную конференцию, посвященную обзору Дурбанского процесса, предпочли проигнорировать.
Так вот, история борьбы с расизмом показывает, что будет, если международную повестку и подходы к решению международных вопросов будет определять большинство. С другой стороны, представим себе, что вопрос о репарациях, то есть о компенсациях стран, участвовавших в работорговле, странам Африки и Карибского бассейна, а также потомкам африканцев в обеих Америках будет вынесен на голосование в СБ ООН. Используют ли своё право вето Англия и Франция? Отметим, что большинство стран, такого права не имеющих, поддерживают его отмену. Англия и Франция готовы добровольно от него отказаться и в последние годы фактически перестали его применять. Но для трёх великих держав (США, России и Китая) право вето – это обязательный элемент международной системы безопасности. Без него ни Совбез, ни ООН не имеют смысла. Заметим, что в последнее время Россия, Китай и США используют вето в интересах своих союзников. Россия защищала Сирию, Венесуэлу, Сербию. Китай – Сирию и Венесуэлу. США – Израиль.
Иногда звучат предложения лишить кого-то из членов «пятерки» права вето. Принудительно лишить постоянного члена СБ ООН права вето практически невозможно. Согласно статье 109 устава Совета Безопасности, для того, чтобы это решение было принято, его должны одобрить как минимум две трети членов Генеральной Ассамблеи ООН, а также две трети стран — членов организации, в том числе постоянные члены Совбеза.
В целом, не случайно, что в программе реформы ООН, предложенной генеральным секретарем Гутерришем в 2018 году и получившей поддержку США, про реформу Совбеза ничего не сказано. Политика нынешнего генсека направлена на сокращение масштабов деятельности ООН во всем мире («ООН не может делать все и везде»), а также усиление своего контроля над работой структурных подразделений ООН. Можно сказать, что он хочет осуществить децентрализацию, возложив ответственность за мир и безопасность на региональные структуры.
Здесь самое время вспомнить нашего друга и брата Реджепа Тайипа Эрдогана. Заявляя, что мир больше пяти, он не предлагает расширить его до шести за счёт Турции, как предположили некоторые наблюдатели. Нет, турецкий президент продвигает идею превращения Стамбула в «региональный центр ООН». Казахстан, который в своё время отдал должное теме расширения Совбеза, сегодня сосредоточен на продвижении инициативы по созданию Регионального хаба ООН в Алматы.
При этом казахстанская и турецкая позиции не просто похожи, они совпадают с сегодняшним трендом на регионализацию ООН, на передачу больших полномочий в регионы и укрепление региональных центров, офисов и хабов Организации. Есть смысл создать группу «регионалов» и выступать в ООН с единой платформы под лозунгом «вся власть – региональным центрам!». В то же время у страны, где расположен региональный центр, больше оснований для того, войти в состав Совбеза. Кстати, Казахстан во время работы в СБ ООН в 2017-2018 годах старался продвигать интересы всей Центральной Азии и часто выступал от имени всего региона. Поэтому призыв «думай глобально, действуй локально» не утратил своей актуальности.
